Nadzór nad placówkami świadczącymi opiekę całodobową to iluzja?

W skrajnych przypadkach 10, 12, a nawet 18 lat działały bez zezwolenia placówki świadczące usługi w zakresie całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi i w podeszłym wieku. Zdaniem NIK było to możliwe głównie z powodu nieskutecznych działań i zaniedbań wojewodów oraz nieadekwatnych do potrzeb i nieprecyzyjnych przepisów.

Foto: pixabay.com

Kontrola Najwyżej Izby Kontroli pokazała, że w latach 2015-2018 w całym kraju, bez wymaganego zezwolenia funkcjonowało ponad 200 placówek oferujących opiekę całodobową. Połowa, mimo wykrycia ich nielegalnej działalności i nałożenia kar pieniężnych, nadal bez większych problemów świadczyła usługi.

Koszty dostosowania działalności do obowiązujących standardów były bowiem znacznie wyższe od orzeczonych kar, których w dodatku większość właścicieli i tak nie płaciła. Nie ponosząc konsekwencji finansowych nielegalnej działalności i nie dostosowując się do wymogów określonych prawem, mogli oni pobierać niższe opłaty za usługi niż placówki działające legalnie i w ten sposób tworzyć nieuczciwą konkurencję.

W latach 2015-2018 najwięcej placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku prowadzono w województwach: mazowieckim, śląskim, pomorskim, dolnośląskim i małopolskim. Ich liczba wzrosła z 416 do 564 (35,6%), a liczba miejsc, które oferowały z ok. 14 tys. do ponad 20 tys. (47,0%). Domów pomocy społecznej przybyło w tym czasie znacznie mniej – z 819 do 875 (6,8%), a liczba miejsc dla pensjonariuszy wzrosła tam z niemal 77,5 tys. do prawie 84 tys. (7,9%).

To jednak dane oparte na szacunkach i obliczeniach własnych NIK, ponieważ informacje gromadzone na ten temat przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej były niespójne i nierzetelne. Wynikało z nich np. że w całym województwie dolnośląskim w dniu 31 grudnia 2018 r. funkcjonowała zaledwie jedna placówka dysponująca czterema miejscami, w której nikt nie przebywał. Natomiast z danych zebranych przez Izbę wynika, że działały wówczas 53 placówki oferujące 1701 miejsc, które były wykorzystane w 89,4%.

Powodem dużego i wciąż rosnącego zainteresowania pobytem w tego rodzaju placówkach jest przede wszystkim stosunkowo niski koszt oferowanych przez nie usług, w wielu wypadkach niższy niż w domach pomocy społecznej prowadzonych przez samorządy. Przybywa ich także dlatego, że gminy nie tworzyły alternatywnych miejsc dla potrzebujących, co umożliwia ustawa o pomocy społecznej. Dzięki wynikającym z niej przepisom, można tworzyć środowiskowe domy samopomocy, mieszkania chronione, rodzinne domy pomocy czy domy dziennego pobytu.

Gminy korzystają z tych możliwości w niewielkim zakresie, mimo że są to rozwiązania społecznie bardziej akceptowalne i kilkukrotnie tańsze niż pobyt w całodobowej placówce specjalistycznego wsparcia, jaką jest DPS. Z kolei władze powiatów odpowiedzialnych za rozwój sieci ponadgminnych domów pomocy społecznej, w niewielkim stopniu realizowały to zadanie, głównie ze względu na ograniczone możliwości finansowe – skupiały się na zarządzaniu siecią już istniejących DPS-ów.

Według danych zebranych przez NIK w urzędach wojewódzkich, na koniec 2018 r. bez wymaganego zezwolenia, w całej Polsce działało 108 placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. Jednak kontrolerzy Izby, w krótkim czasie, tylko w czterech województwach zidentyfikowali aż 11 dodatkowych placówek, które działały nielegalnie, co może wskazywać na to, że skala zjawiska jest dużo większa niż to wynika z oficjalnych dokumentów.

Jak ustaliła NIK, na koniec 2018 r. najwięcej działających nielegalnie placówek odnotowano w województwach: mazowieckim – 74, wielkopolskim – 8, pomorskim – 7, kujawsko- pomorskim – 6, w dolnośląskim – 5. Z kolei badanie ankietowane przeprowadzone w 12 nieobjętych kontrolą województwach pokazuje, że w latach 2015-2018 w świętokrzyskim – nie zidentyfikowano żadnego przypadku prowadzenia placówki bez zezwolenia, w podkarpackim i zachodniopomorskim po jednym, a w województwie lubelskim dwa.

Jak wynika z ustaleń kontroli zleconych przez wojewodów, działalność bez zezwolenia prowadzono głównie w domach jednorodzinnych, tylko częściowo zaadaptowanych do potrzeb nie więcej niż dziesięciu podopiecznych. Budynków nie modernizowano, ponieważ koszty takich działań byłyby dużo wyższe niż kary pieniężne nakładane za prowadzenie placówek bez zezwolenia. W dodatku większość posesji była wynajmowana i właściciele musieliby się zgodzić na wprowadzanie zmian. Niektórzy z nich nawet nie wiedzieli, że prowadzona jest tam tego rodzaju działalność.

W praktyce jedyną, ale w niewielkim stopniu wykorzystywaną możliwością pozyskiwania wystarczających i obiektywnych informacji na temat działalności placówek oferujących opiekę całodobową są kontrole kompleksowe. W latach 2015-2018 w województwie łódzkim objęto nimi 3% takich placówek, w województwie pomorskim niecałe 5%, w województwie mazowieckim ok. 19%, a w województwie śląskim nieco ponad połowę, choć zgodnie z przepisami powinny się odbywać nie rzadziej niż raz na 3 lata. W efekcie wiele placówek funkcjonowało bez zezwolenia przez kilka, a w skrajnych przypadkach nawet przez kilkanaście lat.

Podczas kontroli stwierdzono także niewłaściwe prowadzenie dokumentacji, brak ewidencji stosowania przymusu bezpośredniego (krępowania pasami, ograniczaniu kontaktu z otoczeniem), rejestracji przypadków korzystania ze świadczeń zdrowotnych czy brak umów dla osób przebywających w placówce. NIK zwraca także uwagę na to, że zawarte umowy były podpisywane zazwyczaj przez rodziny pensjonariuszy, z pominięciem ich zgody, chociaż zwykle nie były to osoby ubezwłasnowolnione.

Zdaniem Izby, brak prewencyjnych kontroli w placówkach oferujących całodobową opiekę to konsekwencja niedostatecznej aktywności wojewodów, nieadekwatnych do potrzeb możliwości kadrowych oraz nieuprawnionych, według NIK, interpretacji przepisów. Izba ustaliła, że w kontrolowanych urzędach wojewódzkich nie opracowano procedur pozwalających na identyfikację placówek działających bez zezwolenia.

Zaniechanie to urzędnicy tłumaczyli nieprecyzyjnymi przepisami – ich zdaniem w ustawie o pomocy społecznej nie określono w jakiej formie i w jakim trybie wojewoda może uzyskiwać potrzebne informacje, a zawarty w niej katalog zadań, wg urzędników nie reguluje kwestii monitorowania tych placówek, rozumianego jako proces systematycznego zbierania i analizowania informacji. NIK nie podziela tego stanowiska.

Źródło: NIK