Zdrowie publiczne ma przyjść z ustawą?

Na ustawę o zdrowiu publicznym Polacy czekali wiele lat. Wprawdzie w naszym kraju funkcjonuje wiele programów profilaktyki zdrowotnej, ale są one niespójne i mało skuteczne. Czy dzięki nowym rozwiązaniom będziemy zdrowsi?

To pytanie zadaje sobie nie tylko środowisko medyczne, ale każdy Polak z osobna. Dane dotyczące stanu zdrowia naszego społeczeństwa, mimo znacznej poprawy w ciągu ostatnich 25 lat, nadal są niekorzystne.

W rankingu przeprowadzanym corocznie przez Europejski Konsumencki Indeks Zdrowia (EHCI) Polska zajmuje dalekie 31. miejsce na 37 możliwych. Czy ustawa o zdrowiu publicznym zmieni ten stan? Jej twórcy twierdzą, że tak. Oponenci przekonują, że będzie to długa i wyboista droga do dalszej poprawy zdrowia Polaków.

Prof. Bolesław Samoliński, który był w zespole przygotowującym projekt ustawy o zdrowiu publicznym, przy każdej okazji przypomina, że jakość i długość życia tylko w 10 proc. zależy od opieki zdrowotnej, zaś w 30 proc. od genetyki i środowiska, a w 60 proc. – od stylu życia.

Ramy i mechanizmy

Projekt ustawy o zdrowiu publicznym to liczący 20 stron dokument. Jak na tak ogromne i rewolucyjne przedsięwzięcie, jest dość skromny. Jednak – jak przekonują jego autorzy – przepisy te wystarczą do stworzenia ram i mechanizmów funkcjonowania systemu opieki zdrowotnej w nowej rzeczywistości.

Projekt określa katalog działań podejmowanych przez administrację publiczną, mających poprawić stan zdrowia populacji, reguluje zasady koordynacji, wspierania i finansowania działań administracji publicznej i współpracy innych podmiotów w tym zakresie, ustanawia Komitet Sterujący Narodowego Programu Zdrowia i Radę ds. Zdrowia Publicznego.

W dokumencie tym wskazuje się również na podmiot odpowiedzialny za koordynację zadań przewidzianych projektowaną ustawą. Projekt usprawnia także zasady sprawozdawania działań administracji publicznej dotyczących zdrowia publicznego i dostosowuje obecnie obowiązujące przepisy do proponowanej regulacji.

Co projektowane zmiany oznaczają w praktyce? Prof. Bolesław Samoliński wyraźnie zaznacza, że ustawa o zdrowiu publicznym dotyczy promocji zdrowia i profilaktyki, czyli działań promujących zdrowie, a nie działań leczniczych. Tymczasem już na starcie dostrzec można błędne oczekiwania, że ustawa zreformuje system opieki zdrowotnej.

– Chodzi o promowanie polityki prozdrowotnej na potrzeby społeczne, a nie medycyny naprawczej, lekarz wchodzi więc w momencie, kiedy jest potrzebne promowanie zachowań prozdrowotnych lub wczesne wykrywanie chorób, co określa się mianem profilaktyki drugorzędowej – tłumaczy prof. Samoliński.

Dodaje, że ten brak zrozumienia, czym ma być ustawa o zdrowiu publicznym, wywołała falę krytyki i obawy, że lekarzom, i tak już nadmiernie obciążonym, przybędzie obowiązków. Uważa, że kształt tej ustawy jest na miarę dzisiejszych czasów i możliwości legislacyjnych państwa, czyli np. musi uwzględniać obecny system prawny i organizacyjny.

Zastrzega jednocześnie, że ustawa o zdrowiu publicznym jest pilnie potrzebna, ponieważ w Polsce nie prowadzi się dobrze zorganizowanej i skoordynowanej polityki prozdrowotnej. – Zdrowie publiczne od lat jest marginalizowane i bez zbudowania struktury, która by jasno określała cele i wskazywała osoby odpowiedzialne za ich realizację, nie ma szans wypłynąć na powierzchnię – mówi profesor.

Autorzy projektu liczą też na aktywność samorządów terytorialnych. Prof. Samoliński uważa, że sam projekt stwarza ramy i mechanizmy pozwalające na poprawę kondycji zdrowotnej społeczeństwa, umożliwia powołanie struktur odpowiedzialnych za koordynację, monitorowanie działalności na rzecz poprawy stanu zdrowia populacji, a także określa sposób finansowania tych działań. Reszta będzie rozpisana w rozporządzeniach wykonawczych i będzie zależała od zaangażowania ludzi.

Ustawa dopełni system

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Zdrowia Beata Małecka-Libera ustawę o zdrowiu publicznym postrzega jako uzupełnienie systemu opieki zdrowotnej. Podkreśla, że długi czas oczekiwania na powstanie takiego dokumentu był spowodowany inwestowaniem w medycynę kliniczną i naprawczą, która przez wiele lat była zaniedbywana i wymagała znaczących wysiłków, aby dorównać standardom europejskim.

Poza tym stworzenie ustawy wychodzącej poza obszary Ministerstwa Zdrowia, dotyczącej wielu innych ministerstw: Edukacji, Sportu, Infrastruktury, Środowiska, Pracy, było przedsięwzięciem nowym, wykraczającym poza funkcjonujący dotąd sposób postrzegania tematyki kondycji zdrowotnej Polaków.

– System ochrony zdrowia to między innymi leczenie i zapobieganie, a zdrowie publiczne stanowi element tego systemu, który uzupełnia go i porządkuje część związaną z lecznictwem i profilaktyką – wyjaśnia minister Małecka-Libera.

Uważa, że medycyna naprawcza to tylko fragment systemu, który musi być uzupełniony o działania profilaktyczne oraz edukacyjne. – Najwyższy czas, żebyśmy zaczęli mówić o zdrowiu publicznym szeroko – podkreśla i dodaje, że wprowadzenie ustawy będzie miało wpływ pośredni na pacjenta.

– Jeżeli zintensyfikujemy działania profilaktyczne teraz, to efekty mogą być widoczne w miarę szybko. Trzeba jednak podtrzymywać te działania stale, przedłużać na kolejne pokolenia, angażując w to jednostki samorządu terytorialnego. Przygotowując w najbliższym czasie Narodowy Program Zdrowia, chcemy pokazać cele strategiczne, najważniejsze wyzwania, z którymi powinniśmy wspólnie z samorządem walczyć, i poprzez różnego rodzaju porozumienia, umowy, będziemy dedykować dofinansowanie do niektórych programów po to, żeby gminę zachęcić, żeby chciała go realizować, ale gmin nie będziemy do tego zmuszać – podsumowuje minister Małecka-Libera.

Pieniądze i zakres działań

Zgodnie z projektem na nowe zadania wynikające z ustawy budżet państwa ma przeznaczać około 275 mln zł rocznie. Pieniądze będą również pochodziły z NFZ, który ma przekazywać nie mniej niż 1,5 proc. swoich środków (około 1 mld zł), w tym do 0,5 proc. na współfinansowanie programów polityki zdrowotnej przygotowywanych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Projekt zakłada utworzenie stanowiska Pełnomocnika Rządu ds. Zdrowia Publicznego, do którego zadań będzie należało m.in. przygotowywanie projektu NPZ oraz sygnalizowanie właściwym organom i podmiotom potrzebę podjęcia określonych zadań z zakresu zdrowia publicznego. Pełnomocnik ma być w randze wiceministra zdrowia, a powoływać i odwoływać go będzie premier. Ten zapis projektu budzi jednak wątpliwości.

– Wszystkie opinie, które do nas spływały, a konsultowaliśmy nasz projekt bardzo szeroko, podkreślały, że potrzebna jest osoba koordynatora. Uważaliśmy, że powinna być pełnomocnikiem rządu z tego względu, że najważniejsze są te współdziałania międzyresortowe i wspólne cele, które chcemy osiągać – przekonuje minister Małecka-Libera.

Zaznacza jednocześnie, że pełnomocnik ma także koordynować i później nadzorować realizację Narodowego Programu Zdrowia, będzie współpracował także z samorządowcami, z organizacjami pozarządowymi. Jego kompetencje są naprawdę duże. Czy tak będzie, ostatecznie zdecyduje Rada Ministrów i Sejm. Takie jest stanowisko autorów projektu, który wyszedł z Ministerstwa Zdrowia. Były również głosy, że stanowisko pełnomocnika powinno być umocowane jak najwyżej, żeby możliwość współpracy była jak największa.

– Przypisujemy pełnomocnika do Ministerstwa Zdrowia, dlatego że umocowany w innym miejscu musiałby stworzyć całe zaplecze, nowe biuro, a chcieliśmy tego uniknąć i posiłkować się departamentem zdrowia publicznego, który już istnieje, a jego pracownicy byliby zapleczem pełnomocnika. Jesteśmy przeciwni tworzeniu nowego biura – konkluduje minister Małecka-Libera.

Jednym słowem ustawa nie zobowiązuje samorządów terytorialnych do realizacji jej założeń, ale je do tego zachęca. Jak wielokrotnie w wywiadach podkreślała Małecka-Libera, celem ustawy jest przede wszystkim zorganizowanie całego systemu. Ustawa będzie wyznaczała strategiczne kierunki na rzec poprawy jakości życia społeczeństwa i ułatwiała ich realizację.

Do Polaków będzie docierała przez edukację, różnego rodzaju kampanie medialne, zaangażowanie różnych grup: środowisk lekarskich, eksperckich, organizacji samorządowych, pacjenckich, uczniów w szkołach i wszystkich, do których będzie można dotrzeć z przekazem, że warto zapobiegać chorobom, dbać o swoje zdrowie.

Nowy Narodowy Program Zdrowia

Projekt ustawy definiuje jednostki odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, tworzy i umacnia prawnie instytucję Pełnomocnika Rządu ds. Zdrowia Publicznego oraz Rady ds. Zdrowia Publicznego. Do tej ostatniej powołani zostaną m.in. przedstawiciele Prezydenta RP, przedstawiciele każdego z ministrów, Konsultant Krajowy ds. Zdrowia Publicznego, przedstawiciel Narodowego Instytutu Zdrowia – Państwowego Zakładu Higieny, a także AOTMiT, PAN i GIS.

Narzędziem merytorycznym realizacji ustawy o zdrowiu publicznym będzie nowy Narodowy Program Zdrowia, który ma wyznaczać nie tylko strategię dla administracji rządowej, ale zadania dla jednostek samorządu terytorialnego, podmiotów leczniczych oraz organizacji pozarządowych. Jak przewiduje projekt, dokument będzie przyjmowany na okres nie krótszy niż 5 lat, a jego koordynacją zajmie się Komitet Sterujący NPZ.

– Program jest w przygotowaniu, nanoszone są ostatnie poprawki, w przeciwieństwie do poprzednich programów, które zbyt ogólnikowo traktowały zagadnienia zdrowia publicznego, co wykorzystywały samorządy, wybierając z nich to, co im pasuje do realizacji, obecny koncentruje się na kluczowych problemach zdrowotnych Polaków – przeciwdziałanie głównym przyczynom zgonów, inwalidztwa – wyjaśnia prof. Mirosław Wysocki z Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – PZH, krajowy konsultant ds. zdrowia publicznego, współautor projektu ustawy i NPZ.

W nowym NPZ wymienione są główne czynniki ryzyka dla powstawania i rozwoju chorób, które „zabijają” Polaków, jak też tych, które są głównymi przyczynami inwalidztwa. – Chorobom układu krążenia, nowotworom, nieswoistym chorobom układu oddechowego, otyłości, cukrzycy typu 2, chorobom narządu układu ruchu, jak i wielu wypadkom można w znacznym zakresie zapobiec, redukując wpływ czynników ryzyka – wyjaśnia prof. Wysocki, dodając, że program ten będzie miał zapewnione finansowanie, co jest ważne w ciągłości jego realizacji.

Profesor jest zdania, że projekt ustawy o zdrowiu publicznym jest korzystnym rozwiązaniem, ponieważ nie eliminuje obecnych programów prozdrowotnych, a jednocześnie otwiera drzwi do szerzej rozumianej promocji zdrowia, której efekty są obliczone na lata. Zwraca też uwagę na fakt, że Polska kształci magistrów zdrowia publicznego, którzy wraz z wejściem w życie ustawy o zdrowiu publicznym będą kadrowym zapleczem dla tego projektu.

– To oni z powodzeniem mogą realizować ustawę na szczeblach samorządów i w przepisach wykonawczych będziemy się starali, aby zatrudnienie ich przy tym projekcie było prawnie uregulowane – podkreśla prof. Wysocki. Wierzy, że ustawa otworzy wiele drzwi do poprawy stanu zdrowia Polaków. Zapewnia środki, ma dobry NPZ, ale już spostrzeżono, że jej zapisy są zbyt ogólne.

Naczelna Rada Lekarska uznała, że projekt ustawy wymaga gruntownej zmiany, ponieważ nie spełnia on oczekiwań środowiska lekarskiego oraz ekspertów w zakresie zdrowia publicznego. Główny zarzut samorządu lekarskiego dotyczy dużego poziomu ogólności projektowanych regulacji oraz pominięcia wielu istotnych kwestii, które powinny się w nim znaleźć.

W ocenie Prezydium NRL ustawa o zdrowiu publicznym powinna kompleksowo regulować tematykę zdrowia publicznego w kontekście całego systemu zdrowia, a tak nie jest. Wprawdzie NRL pozytywnie ocenia sam fakt powstania projektu tak ważnej ustawy, to jednak ma do niego uwagi. Podstawowym błędem projektu, rzutującym na zawarte w nim uregulowania, jest brak legalnej definicji zdrowia publicznego.

Samorząd uważa, że ustawa powinna zgodnie z definicją zdrowia publicznego obejmować kompleksowo cały system, a więc działania z zakresu promocji zdrowia, profilaktyki, medycyny naprawczej i opieki zdrowotnej. Jednocześnie nie została wskazana jedna, na poziomie regionu, instytucja odpowiedzialna za regionalny system zdrowia, a samorządy terytorialne nie zostały zobowiązane do realizacji zadań z zakresu profilaktyki i promocji zdrowia.

Ponadto nie opisano sposobu określania przez jednostki samorządu terytorialnego środków finansowych na profilaktykę i promocję zdrowia oraz nie jest w pełni czytelne, czy mają one być donatorem Funduszu Zdrowia Publicznego czy jego beneficjentem. To tylko niektóre z uwag zgłoszonych przez samorząd.

Marta Jakubiak
Lucyna Krysiak

Źródło: „Gazeta Lekarska” nr 6-7/2015

Więcej na temat zdrowia publicznego piszemy tutaj.