Konsultacje społeczne piętą achillesową legislacji

26 sierpnia minęło 12 lat od przyjęcia przez Radę Ministrów, na czele której stał premier Jarosław Kaczyński,  „Programu reformy regulacji” promującego dobrą praktykę legislacyjną. Czy postulat poprawy jakości stanowienia prawa znalazł swoje odzwierciedlenie w praktyce Ministerstwa Zdrowia?

Foto: pixabay.com

Program reformy regulacji z 2006 r. opisywał systemowe działania w zakresie poprawy regulacji. Jego sporządzenie wynikało z realizacji przez Polskę Strategii Lizbońskiej w ramach „Krajowego programu reform na lata 2005–2008” przyjętego 27 grudnia 2005 r. Formułował on jako jeden z celów poprawę jakości regulacji prawnych (Priorytet 2.1).

Opracowanie programu reformy regulacji było wynikiem przystąpienia Polski do OECD w 1996 r. oraz przyjęcia przez Polskę w 2002 r. „Wytycznych i zaleceń Rady OECD w zakresie stanowienia prawa” z 1995 r. (oryg.: Recommendation of the Council on Improving the Quality of Government Regulation). Mimo podjętych na przestrzeni lat działań, wytyczne te nie były w pełni implementowane i przestrzegane.

Warto je przypomnieć, gdyż także dziś pobudzają do refleksji.

Wytyczne OECD z 1995 r. odpowiadają na następujące pytania:

• Czy problem został poprawnie zdefiniowany?
• Czy działanie rządu jest uzasadnione?
• Czy regulacja jest najlepszą formą działania rządu?
• Czy istnieje podstawa prawna do regulacji?
• Jaki jest odpowiedni poziom rządowy dla tego działania?
• Czy korzyści z regulacji uzasadniają jej koszt?
• Czy podział korzyści (i kosztów) regulacji jest transparentny?
• Czy regulacja jest jasna, spójna, kompletna i zrozumiała dla jej odbiorców?
• Czy wszystkie zainteresowane strony miały możliwość wyrazić opinię?
• Jak ma zostać osiągnięta zgodność z regulacją?

Implementacja tych wytycznych nie okazała się prosta. Pięć lat od przyjęcia problemy z ich stosowaniem potwierdza Program reformy regulacji 2006-2008. Był on poświęcony czterem głównym filarom: Ocenie Skutków Regulacji (OSR), konsultacjom społecznym, upraszczaniu prawa i redukcji obciążeń administracyjnych. Kwestia konsultacji społecznych odgrywała w nim ważną rolę.

Cele programu nie zostały w pełni osiągnięte. Kolejny rząd przyjął kolejny program pod nazwą „Lepsze prawo – reforma regulacji 2010-2011”. Zawarta w nim ocena OSR wskazuje, że największe trudności sprawiało „dokonywanie analizy kosztów i korzyści, analizy różnych opcji realizacji celów oraz prowadzenie konsultacji”, czyli zasadnicze problemy pozostały.

Obserwacje te potwierdza sporządzony w 2011 r. na zlecenie rządu raport OECD „Uproszczenie administracji w Polsce”. Jego celem była ocena i wsparcie reformy regulacji.

Konkluzje raportu koncentrują się na kwestiach konsultacji społecznych i poprawie funkcjonowania OSR, m.in. poprzez postulat publicznego nadzoru. Raport podkreśla, że przejrzystość jest jednym z podstawowych filarów efektywnej regulacji, podtrzymania zaufania do państwa, tworzenia regulacji bardziej solidnych i przystępnych, mniej podatnych wpływowi „partykularnych interesów”.

Mimo upływu lat, właściwych wzorców, celnych postulatów, ogromu pracy włożonego w szkolenia przedstawicieli administracji publicznej w zakresie OSR, opracowania zasad i sformalizowanych wytycznych konsultacji publicznych, konsultacje te w ramach rządowego procesu legislacyjnego nadal odbiegają od wzorców OECD i naturalnych oczekiwań interesariuszy.

Co prawda przygotowana przez Ministerstwo Rozwoju w 2017 r. analiza doświadczeń i wyzwań OSR podkreśla po raz kolejny, że konsultacje publiczne są kluczowym elementem OSR oraz podaje pozytywne ich przykłady, takie podejście nadal nie jest regułą. Wciąż konsultacje publiczne są traktowane przez część administracji jako zbędny obowiązek, a nie instrument wspomagający tworzenie dobrego prawa.

Obserwację tę potwierdza Raport NIK z 1 grudnia 2017 r. „Dokonywanie oceny wpływu w ramach rządowego procesu legislacyjnego”. Raport potwierdza codzienną obserwację – w sytuacjach, w których ma miejsce przewaga aspektu politycznego, prowadzenie oceny wpływu legislacji potrafi stanowić głównie realizację wymogu formalnego. Takie postępowanie według NIK prowadzi m.in. do oceny skutków regulacji na etapie, gdy gotowa jest już jej treść oraz do braku wykorzystania potencjału, jakie niosą konsultacje publiczne.

Analiza NIK objęła cztery ministerstwa – Finansów, Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Rozwoju.

Nie było wśród nich Ministerstwa Zdrowia. Nie trzeba jednak NIK aby dostrzec, że proces konsultacji nie przebiega tu w sposób modelowy. Wystarczy przypomnieć reformy, które były efektem podejmowanych na stronie decyzji politycznych, a nie skutkiem dyskusji szerokiego grona ekspertów i interesariuszy. Wystarczy dostrzec brak analizy wariantowej w OSR.

Wystarczy wreszcie przeczytać, że pre-konsultacje w ramach OSR nie zostały zaplanowane, a konsultacje będą dotyczyć gotowego projektu. Dla porządku zauważmy, że OSR i konsultacje społeczne nie są problemem wyłącznie tego rządu. To pięta achillesowa systemu stanowienia prawa w Polsce obecna od momentu przystąpienia do OECD. Choć wszystkie rządy na przestrzeni lat identyfikowały ten problem zasadniczo poprawnie, żaden nie potrafił go do końca rozwiązać.

W ciągu 12 lat od przyjęcia przez Radę Ministrów Programu reformy regulacji i 22 lat od wstąpienia Polski do OECD w obszarze stanowienia prawa sformułowano szereg ważnych zasad. Na tym tle trudno zrozumieć i zaakceptować, dlaczego ukształtowany wokół solidarnościowej idei rząd nie działa transparentnie w obszarze o tak wielkiej wrażliwości społecznej jak ochrona zdrowia – dlaczego w praktycznym wymiarze konsultacji pomija potencjał wiedzy i doświadczenia, jaki niosą ze sobą partnerzy społeczni?

W szerszym kontekście, mając na względzie programy i wytyczne z zakresu dobrej praktyki legislacyjnej przygotowane i przyjęte przez koalicyjne rządy Prawa i Sprawiedliwości w latach 2005-2007 a także obecnie, trudno to połączyć obserwowaną praktyką tworzenia prawa na etapie parlamentarnym, także z obszaru ochrony zdrowia, choć to temat na zupełnie inną dyskusję.

Robert Mołdach
IZiD