Jak tworzy się prawo? Legislacja to przeciąganie liny?

Konsultacje kluczowych projektów legislacyjnych z obszaru zdrowia są skracane z ustawowych 30 dni do 15. Co więcej, w przypadku Ministerstwa Zdrowia, około 30 proc. projektów poddano konsultacjom publicznym i opiniowaniu w terminie krótszym niż 10 dni.

Foto: pixabay.com

Analizę jakości tworzenia prawa w obszarze ochrony zdrowia w Polsce, w okresie od 1 maja 2018 r. do 31 maja 2019 r., przedstawiono w raporcie „Zdrowa Legislacja”, przygotowanym przez Amerykańską Izbę Handlową w Polsce we współpracy z Pracodawcami RP.

W tym czasie Ministerstwo Zdrowia procedowało ponad 170 projektów ustaw i rozporządzeń, podczas gdy dla Ministerstwa Finansów było ich ponad 300, a dla Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii – ponad 70. W przypadku resortu zdrowia średni czas trwania konsultacji publicznych i opiniowania wynosił niecałe 15 dni (w MF – 11, a MPiT – 14). Spośród wszystkich projektów procedowanych w tym czasie jeden w ogóle nie został poddany konsultacjom publicznym i opiniowaniu (w MF było 9 takich projektów, a MPiT – 7).

Konsultacje społeczne

Pod koniec stycznia, podczas kongresu „Priorytety w ochronie zdrowia 2 020”, zastanawiano się, czy stabilne i przewidywalne prawo może stać się jednym z pierwszoplanowych celów. Jacek Graliński, przewodniczący Komitetu Farmaceutycznego Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce, współtwórca raportu, podkreśla, że jakość legislacji zależy od dobrego planu, sprawnego przeprowadzenia procesu legislacyjnego oraz konsultacji przeprowadzonych o czasie i zaadresowanych do wszystkich zainteresowanych.

Tymczasem, jak wynika z danych zawartych w opracowaniu „Zdrowa Legislacja”, w przypadku Ministerstwa Zdrowia odsetek projektów poddanych konsultacjom publicznym i opiniowaniu w terminie krótszym niż 10 dni to blisko 30 proc. W tym miejscu należy zaznaczyć, że minimalny czas trwania konsultacji publicznych powinien wynosić 21 dni, a wymagany ustawowo – 30, tymczasem w praktyce jest to średnio 15 dni. Z kolei Komisja Europejska rekomenduje, żeby czas konsultacji publicznych aktów prawnych nie był krótszy niż sześć tygodni.

Jak zauważa Arkadiusz Pączka, dyrektor Centrum Monitoringu Legislacji Pracodawców RP, współautor raportu, konsultacje trwają zbyt krótko, a rola dialogu z interesariuszami, którzy powinni uczestniczyć w procesie stanowienia prawa, jest niedoceniana. Podmioty społeczne, które zgłaszają uwagi, nie otrzymują informacji zwrotnej, a projekt, który trafia do sejmu, często przybiera inny kształt, niż ten przedstawiony do zaopiniowania. Konsultacje to jedna z instytucji demokracji bezpośredniej, a ich głównym celem jest uzyskanie przez administrację państwową opinii społeczeństwa odnośnie projektowanych zmian.

Wśród zarzutów odnoszących się do obecnego tworzenia prawa, autorzy raportu wymieniają m.in.: skracanie czasu przeznaczonego na konsultacje, nieodnoszenie się do zgłaszanych opinii i uwag, przygotowywanie schematycznych, nic niewnoszących raportów z konsultacji czy niemal całkowita rezygnacja z konferencji uzgodnieniowych. Mówi się wręcz o braku poszanowania przepisów określających zasady stanowienia prawa, jak i obywateli, których to stanowione prawo dotyczy. Przewodniczący sejmowej Komisji Zdrowia, Tomasz Latos, również zauważa potrzebę prowadzenia konsultacji społecznych.

– Jestem zwolennikiem jak najszerszych konsultacji – mówi, a jednocześnie zauważa, że nie jest to proces łatwy, ponieważ różne środowiska mogą mieć zupełnie inny pogląd na daną sprawę i często podczas opiniowania projektów ścierają się przeciwne, czasem wykluczające się nawzajem opinie. – Jest swoiste przeciąganie liny, ale im więcej jest czasu, żeby tworzyć dane prawo, im bardziej wnikliwie można się tym zająć, tym większa jest szansa, że wybierze się optymalne rozwiązanie dla danych regulacji – podkreśla.

Tempo prac

Jak wynika z raportu, w ostatnim roku minionej kadencji Sejmu RP tempo prac legislacyjnych w resorcie zdrowia pozostawało na podobnym poziomie jak w drugim i trzecim roku prac i było zdecydowanie wolniejsze niż w pierwszym. Resort zdrowia w okresie od 1 maja 2018 r. do 31 maja 2019 r. skierował do konsultacji 17 projektów ustaw. W porównywalnym okresie pierwszego roku funkcjonowania rządu prace toczyły się wokół 23 projektów. W drugim roku tempo spadło (procedowano 16 projektów ustaw, a w trzecim roku 18) i od trzech lat utrzymuje się na podobnym poziomie.

Jak podkreślają autorzy raportu, nie o ilość tu jednak chodzi, tylko o jakość, bo im lepszej jakości prawo zostanie stworzone, tym potrzebnych będzie mniej jego zmian w przyszłości. Krzysztof Olszak, zastępca dyrektora Rządowego Centrum Legislacji, wyjaśnia, że projekty, które trafiają do RCL, oceniane są pod kątem prawno-administracyjnym. Według niego, tworzone przepisy powinny być jasne i precyzyjnie sformułowane, bo prawo nie jest tworzone dla podmiotu, który jest jego autorem, ale dla tych, którzy będą musieli go przestrzegać.

 – Przepisy mają być precyzyjne, jasne i jednoznaczne. Tworzeniu prawa powinna przyświecać zasada określoności, która ma źródło w konstytucji – podkreśla. Jak zauważa, wszystkie problemy, które mogą pojawić się w toku projektowania, a potem stosowania już ustalonego prawa, wynikają z pewnych braków, które powstają na wstępnym etapie prac. Często nie ma czasu albo woli, by dokonać konsultacji z podmiotami, do których prawo jest adresowane. Dlaczego to tak istotne? Ponieważ stanowi doskonałą okazję do wyłapania już na wstępie ewentualnych problemów lub nieścisłości, a czasem błędów merytorycznych. Zauważa, że przecież przepisy są tworzone przez prawników, nie zawsze praktyków.

Projekty ustaw

Proces tworzenia prawa w Polsce określony jest przez Konstytucję RP. Pierwszy etap to wniesienie inicjatywy ustawodawczej, czyli projektu ustawy zgłaszanego przez uprawnione do tego organy, instytucje i grupy: Prezydenta RP, Radę Ministrów, Senat RP, co najmniej 15 posłów, komisję sejmową (niezależnie od liczebności) lub co najmniej 100 tys. obywateli. Zgłoszony projekt zostaje wpisany do rejestru prac legislacyjnych Rady Ministrów, a następnie może być poddany konsultacjom publicznym, co przewidziano w regulaminie pracy Rady Ministrów. Na tym etapie można zgłaszać uwagi i liczyć na ich uwzględnienie.

Gdy ustawa zostanie uchwalona przez sejm i znajdzie się w senacie, partnerzy społeczni de facto nie mają już głosu. Przewodniczący Tomasz Latos uważa, że już na poziomie sejmowej Komisji Zdrowia nie za wiele można zrobić. Dokument, który wyszedł z Ministerstwa Zdrowia, został poddany analizom i konsultacjom, potem był przesłany do rządu i poddano go uzgodnieniom międzyresortowym, często nie najłatwiejszym, bardzo trudno zmienić. Gdyby chciano tego dokonać na poziomie Komisji Zdrowia, trzeba byłoby cały proces powtórzyć od nowa.

Standardowo i w zgodzie z procedurą projekt konsultuje się tylko raz – gdy jest na wczesnym etapie zaawansowania. Tymczasem niejednokrotnie w efekcie uwzględnienia uwag zgłoszonych w trakcie konsultacji projekt ulega głębokim przeobrażeniom, stając się zupełnie inną propozycją regulacyjną. Dobrą praktyką byłoby więc prowadzenie konsultacji więcej niż raz w całym toku procesu legislacyjnego.

Przyjęty przez Radę Ministrów projekt ustawy kierowany jest do Sejmu. Tam rozpoczyna się parlamentarny etap procesu legislacyjnego. Do projektu musi być dołączone uzasadnienie, którego jednym z elementów są wyniki przeprowadzonych konsultacji. Jak zauważa Tomasz Latos, że projekty poselskie to osobna kategoria, ale tylko teoretycznie. Przygotowywane są one w porozumieniu z danym resortem i nie jest to droga na skróty. Wie to z własnych doświadczeń. Nad swoim projektem pracował około roku, konsultując go z ekspertami i pracownikami naukowymi.

Mówi, że są jednak sytuacje, kiedy nie ma możliwości, żeby droga legislacyjna trwała długo i wtedy rzeczywiście potrzeba pewnej otwartości, żeby w tym skróconym trybie projektu poselskiego przeprowadzić konsultacje. – Jestem za tym, by tam, gdzie można, dać długie vacatio legis, aby podmioty medyczne mogły się przygotować do wprowadzanych zmian – podkreśla. Uważa, że dużo gorsze w procesie tworzenia prawa jest przyniesienie „gotowca” przez jakieś środowisko lobbingowe, które tylko będzie próbowało zdobyć podpis parlamentarzystów dla własnych celów. – To jest niebezpiecznie szkodliwe z punktu widzenia interesów państwa – ocenia.

Prekonsultacje

Krzysztof Olszak na bieżąco śledzi procesy legislacyjne. Według niego, Ministerstwo Zdrowia projekty konsultuje z bardzo wieloma podmiotami i otrzymuje bardzo dużo uwag. W efekcie często projekt, który wysyłany jest do uzgodnień, zmienia się i czasem przybiera zupełnie inną formę niż ta, którą przekazano na wstępie, a przecież strona społeczna kolejnych wersji już nie dostaje do zaopiniowania. – Zanim stworzy się projekt, warto byłoby skonsultować sam pomysł. Może należałoby wrócić do opracowywania projektu założeń – zauważa. – A takie projekty założeń nie pojawiają się, przynajmniej dawno takiego nie widziałem – dodaje.

Zwolennikiem prekonsultacji jest też Arkadiusz Pączka. – Dzięki prekonsultacjom można sprawdzić, jak dane rozwiązanie wpłynie na przedsiębiorców. Obecnie jest tak, że w rubryce „wpływ” nie ma żadnego wpływu. Jest pośpiech, nie ma danych, więc wpisuje się „brak wpływu na funkcjonowanie firm”, podczas gdy dana regulacja ma wpływ kolosalny – wyjaśnia. On również jest zdania, że obecnie etapu prekonsultacji praktycznie nie ma, a mogłyby one w procesie tworzenia prawa pomóc określić, jaki wpływ będzie miał dany projekt na jego odbiorców i przyczynić się do bardziej przemyślanego tworzenia prawa.

Marta Jakubiak

Najważniejsze korzyści płynące z konsultacji:

• lepsze rozpoznanie stanowisk różnych grup odbiorców i interesariuszy proponowanego rozwiązania;
• nowe pomysły;
• poprawienie rozwiązania będącego przedmiotem konsultacji;
• możliwość uniknięcia konfliktu lub błędu ze względu na niepełną znajomość funkcjonowania rynku;
• uwzględnienie w legislacji rozwiązań rynkowych.