Dostęp do pytań egzaminacyjnych PES, LEK, LDEK

Przedstawiamy niektóre aspekty prawne dostępu do pytań egzaminacyjnych z Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego oraz Lekarskiego Egzaminu Końcowego i Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego, które już się odbyły.

Foto: pixabay.com / CC0

Ze względu na ograniczone ramy, artykuł nie zawiera pogłębionej analizy wszystkich zagadnień występujących w sprawie i ogranicza się tylko do tych najważniejszych.

Zagadnienia ogólne

Powszechnie wiadomo, że przy każdym sprawdzianie wiedzy, niezależnie czy jest to egzamin na prawo jazdy, egzamin maturalny czy lekarski egzamin specjalizacyjny, możliwość zapoznania się z pytaniami egzaminacyjnymi z lat ubiegłych jest dla zdającego ważna. W karierze zawodowej lekarza można wyróżnić zasadniczo dwa istotne etapy edukacji, które wymagają zwieńczenia egzaminem, jednym z tych egzaminów jest Lekarski Egzamin Końcowy (LEK), drugim Państwowy Egzamin Specjalizacyjny (PES).

Na pozytywny wynik tych egzaminów zdawanych przez lekarzy – jak zresztą każdego egzaminu – składa się wiele czynników, z których najważniejszym jest posiadanie ugruntowanej wiedzy zdobytej w czasie szkolenia, nie bez znaczenia jest jednak posiadanie „umiejętności” rozwiązywania określonego rodzaju zadań. Dlatego właśnie lekarze przystępujący do LEK, LDEK i PES są zainteresowani dostępem do pytań egzaminacyjnych z lat ubiegłych. Powstaje jednak pytanie, czy dostęp do tych pytań im się należy.

Pytania egzaminacyjne jako informacja publiczna

Kwestię statusu pytań egzaminacyjnych musiały rozstrzygnąć sądy administracyjne w sytuacji, w której w ustawie z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty nie było przepisów, które regulowały dostęp do tych pytań. Podstawową wątpliwością było to, czy brak przepisu przewidującego dostęp do pytań oznaczał, że pytania nie podlegają udostępnieniu.

Centrum Egzaminów Medycznych broniło poglądu, że pytania z egzaminów nie należą do kategorii informacji publicznej, zatem brak przepisu upoważniającego do dostępu do nich czyni je niedostępnymi. Z tym poglądem nie zgodziły się jednak sądy administracyjne, uznając, że pytania te są „informacją publiczną”, do której dostęp zapewnia każdemu zarówno Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Taki kierunek wykładni przyjął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Łd 53/10 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, wyjaśniając, że zadania testowe użyte w trakcie PES są dokumentem urzędowym zawierającym w sobie informacje wykorzystywane przez organ, służące realizacji jego zadań, a więc stanowiące informację publiczną.

Podstawą dla tej linii orzeczniczej była szeroka wykładnia pojęcia „informacja publiczna”, sądy uznały, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W orzecznictwie wyjaśniono, że CEM jest państwową jednostką budżetową podległą ministrowi do spraw zdrowia, której przedmiotem działalności jest realizacja zadań związanych z organizowaniem egzaminów medycznych, w związku z czym pytania egzaminacyjne jako wiadomość wytworzona lub odnosząca się do tej jednostki w zakresie wykonywania przez nią powierzonych jej zadań publicznych stanowi informację publiczną.

Takie stanowisko sądów administracyjnych sprawiło, że do tego, aby lekarz domagał się przekazania mu pytań egzaminacyjnych, nie było potrzebne specjalne upoważnienie zawarte w ustawie regulującej tryb przeprowadzania tych egzaminów, wystarczyło bowiem powołanie się na ogólne prawo obywatela do dostępu do informacji publicznych.

Nowelizacja przepisów – ustanowienie zakazu dostępu do pytań

W reakcji na takie stanowisko sądów, ustawodawca – chcąc ograniczyć lekarzom dostęp do pytań egzaminacyjnych – znowelizował przepisy ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Z dniem 1 lipca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. 2011, poz. 113, poz. 658), która zarówno co do LEK, LDEK, jak i PES wprowadziła zakaz udostępniania pytań egzaminacyjnych.

Wprowadzono wówczas art. 14a ust. 11 ust. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, który stanowił: „Testy i pytania testowe nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej”.

Kwestię dostępu do zadań egzaminacyjnych z PES uregulowano w art. 16r ust. 12 zd. 2 ust. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, który przewidywał, że „Zadania testowe nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej”. W ten sposób stworzono barierę dostępu do pytań egzaminacyjnych, całkowicie eliminując dostęp do pytań i zadań egzaminacyjnych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ocena zgodności zakazu dostępu do pytań z Konstytucją

W takim stanie rzeczy należało zbadać, czy wprowadzony na szczeblu ustawowym zakaz dostępu do pytań da się pogodzić z przepisami Konstytucji. Konstytucja przewiduje bowiem pewien poziom ochrony praw i wolności w niej gwarantowanych, którego nie można odebrać w drodze ustawy zwykłej. Nie jest zatem tak, że ustawodawca może uchwalić dowolną ustawę i w ten sposób ograniczyć prawa czy wolości przyznane w Konstytucji.

Prawdo do informacji publicznej gwarantuje art. 61 Konstytucji. Zgodnie z nim obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności innych osób oraz jednostek w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjmuje się, że zasada jawności działania organów władzy publicznej jest jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawnego. Prawo do informacji o działalności władzy publicznej ma na celu społeczną kontrolę tej władzy, przeciwdziała jej nadużyciom i gwarantuje, że podmioty wykonujące władzę publiczną korzystają ze swych prerogatyw w sposób właściwy. Konstytucja w art. 61 ust. 3 przewiduje, w jakich sytuacjach ustawodawcy wolno ograniczyć dostęp do informacji publicznej, ograniczając je do potrzeby ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Analiza przeprowadzona przez Naczelną Radę Lekarską doprowadziła do wniosku, że ograniczenie dostępu do pytań egzaminacyjnych z LEK, LDEK i PES nie była podyktowana koniecznością ochrony wolności i praw innych osób ani koniecznością ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwem czy ważnym interesem gospodarczym państwa, zatem nastąpiła z naruszeniem Konstytucji. Naczelna Rada Lekarska kierowała do Ministra Zdrowia apele o zainicjowanie uchylenia tych przepisów. Apele te – wsparte również stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich – nie odniosły skutku.

Rozstrzygniecie Trybunału Konstytucyjnego

Na początku 2015 r. Naczelna Rada Lekarska skierowała do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 14a ust. 11 i art. 16r ust. 12 ust. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, zarzucając, że zakaz dostępu do pytań egzaminacyjnych ogranicza w sposób niedozwolony konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej.

Trybunał rozpatrzył sprawę w dniu 7 czerwca 2016 r. pod sygn. akt K 8/16, uwzględniając w całości wniosek złożony przez Naczelną Radę Lekarską. Trybunał stwierdził, że zaskarżone przepisy, tj. art. 14a ust. 11 i art. 16r ust. 12 ust. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, w zakresie, w jakim dotyczą pytań z LEK, LDEK i PES, które już się odbyły, są niezgodne z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Omówienie wyroku Trybunału należy rozpocząć od stwierdzenia, że Trybunał wyraźnie przesądził, że pytania z egzaminów należą do kategorii informacji publicznej. Trybunał wskazał, iż informacją publiczną są objęte nie tylko dokumenty wytworzone przez dany organ realizujący zadania państwowe, ale także wiadomości pochodzące z innych dokumentów, których organ używa do realizacji swoich zadań. Trybunał rozpatrywał zakaz dostępu do pytań w kontekście wzajemnej relacji przepisów art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, przyjmując – co bardzo ważne – że przesłanki ingerencji ustawodawcy w prawo do informacji publicznej są wyczerpująco wymienione w art. 61 ust. 3 Konstytucji.

Z orzeczenia Trybunału wynika, że art. 61 ust. 3 Konstytucji dezaktualizuje dopuszczalne w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji inne okoliczności, które usprawiedliwiają wprowadzenie ograniczenia praw i wolności, przesądzając, że podstawą ograniczenia prawa do informacji mogą być tylko wymienione w art. 61 ust. 3 wartości: konieczność ochrony wolności i praw innych osób, konieczność ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwo czy ważny interes gospodarczy państwa.

Zdaniem TK art. 31 ust. 3 Konstytucji znajduje zastosowanie tylko co do pozostałych elementów zasady proporcjonalności. Odnosząc się do meritum sprawy, Trybunał wskazał, że Ministerstwo Zdrowia w trakcie prac legislacyjnych nad przepisami zakazującymi dostępu do pytań egzaminacyjnych w roku 2011 (druk sejmowy nr 3487/VI kadencja) nie powołało się na żadną z konstytucyjnych przesłanek pozwalających ograniczyć dostęp do informacji publicznej.

Trybunał odniósł się w swoim wyroku także do argumentacji przedstawionej przez Ministerstwo Zdrowia w toku korespondencji z Naczelną Radą Lekarską, która sprowadzała się do tego, że uchylenie zakazu mogłoby doprowadzić do obniżenia standardów jakościowych sprawdzianu wiedzy lekarza, a tym samym negatywnie wpłynąć na poziom kompetencji lekarzy, w przypadku wąskich zakresowo dziedzin mogłyby się wyczerpać zasoby wiedzy, z których można byłoby opracowywać nowe pytania, co naruszałoby rzetelność egzaminu i jego funkcje weryfikacyjne.

Na tak sformułowany zarzut Ministerstwa Trybunał wskazał – podzielając w tym zakresie zdanie NRL – że ten argument jest w istocie pozaprawny i nie wytrzymuje konfrontacji z przesłankami ograniczenia prawa do informacji, sformułowanymi w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Ponadto – zdaniem Trybunału – ujawnienie pytań egzaminacyjnych pozwala uniknąć sytuacji, w której dobrze przygotowany lekarz ma problem ze zdaniem egzaminu z uwagi na nieznajomość techniki stawiania pytań.

Trybunał skonkludował, że znajomość pytań powinna być odbierana nie jako zagrożenie dla poziomu nauczania, a wręcz przeciwnie – jako korzystny element procesu nauczania. Trybunał w orzeczeniu z 7 czerwca 2016 r. wyraźnie określił, jakie skutki wywoła wydany wyrok, wskazując, że: „Wyrok Trybunału w niniejszej sprawie umożliwi dostęp do testów wykorzystanych w trakcie egzaminów, które już się odbyły”.

Decyzje o odmowie udostepnienia pytań z LEK, LDEK i PES wydane po wyroku Trybunału

Mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który przesądził, że pytania mają być jawne, dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych nadal wydaje decyzje odmawiające dostępu do pytań z egzaminów, które już się odbyły. W mojej ocenie, z chwilą wydania wyroku Trybunału wszelkie ustawowe przeszkody do udostępnienia pytań, a takimi były przepisy art. 14a ust. 11 i art. 16r ust. 12 zd. 2 ust. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, zostały uchylone.

Obecnie nie ma podstaw do odmowy udostępnienia pytań egzaminacyjnych. W szczególności powoływany przez CEM art. 14a ust. 10 ust. o zawodach lekarza i lekarza dentysty nie może być podstawą do odmowy dostępu do pytań. Przepis ten ustanawia zupełnie zrozumiałą i niekwestionowaną zasadę tajności pytań w okresie przedegzaminacyjnym.

Na tym etapie pytania są tajne, nie mogą być znane nikomu poza gronem osób biorących udział w ich przygotowywaniu, dystrybuowaniu i przechowywaniu, zasada tajności wyrażona w tym przepisie nie znajduje jednak zastosowania do fazy poegzaminacyjnej, w której pytania są informacją publiczną. Podobnie powoływany przez CEM art. 16r ust. 12 zd. 1 ust. o zawodach lekarza i lekarza dentysty nie ustanawia zakazu udostępniania pytań testowych z egzaminów PES, które już się odbyły.

Już językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że wyrażona w nim reguła tajności odnosi się tylko do obiegu pytań testowych w fazie poprzedzającej egzamin, stanowi on bowiem, że: „Testy, pytania i zadania egzaminacyjne są opracowywane, przetwarzane, dystrybuowane i przechowywane w sposób uniemożliwiający dostęp do nich przez osoby inne niż uczestniczące w ich opracowywaniu, przetwarzaniu, dystrybuowaniu, przechowywaniu, przeprowadzające PES lub sprawujące nadzór nad ich prowadzeniem”.

W tej sytuacji, aby uzyskać dostęp do pytań egzaminacyjnych z LEK, LDEK i PES, które już się odbyły, należy złożyć odwołanie od decyzji dyrektora CEM, a następnie, w razie nieuwzględnienia odwołania, skorzystać z prawa do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Michał Kozik

Radca prawny
Naczelna Izba Lekarska

Źródło: „Gazeta Lekarska” nr 10/2016

„Ignorantia iuris nocet” (łac. nieznajomość prawa szkodzi) – to jedna z podstawowych zasad prawa, pokrewna do „Ignorantia legis non excusat” (łac. nieznajomość prawa nie jest usprawiedliwieniem). Nawet jeśli nie interesuje cię prawo medyczne, warto regularnie śledzić dział Prawo w portalu „Gazety Lekarskiej”. Znajdziesz tu przydatne informacje o ważnych przepisach w ochronie zdrowia – zarówno już obowiązujących, jak i dopiero planowanych.